Газета «Новости медицины и фармации» 16 (290) 2009

Начнем, пожалуй, с цитирования документов и их официальных реквизитов.

 I. Документ

Конституція України (Відомості Верховної Ради (ВВР), 1996, № 30, ст. 141) (Офіційне тлумачення до Конституції див. в Рішеннях Конституційного суду, стаття 22. Права і свободи людини і громадянина, закріплені цією Конституцією, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані.При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод).

II. Документ

Іменем України. Рішення Конституційного суду України у справі за конституційними поданнями Верховного суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремих положень статті 65 розділу I пунктів 61, 62, 63, 66, розділу II пункту 3, розділу III Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» і 101 народного депутата України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 67 розділу I пунктів 1–4, 6–22, 24–100, розділу II Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (справа щодо предмета та змісту Закону про Державний бюджет України), м. Київ, справа № 1–28/2008 від 22 травня 2008 року № 10-рп/2008 (ниже — извлечение из этого решения.)

Тлумачення словосполучення «звуження змісту та обсягу прав і свобод людини і громадянина», що міститься в частині третій статті 22 Конституції України, Конституційний суд України дав у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, згідно з яким «конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані (частина друга), при прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод (частина третя). Скасування конституційних прав і свобод — це їх офіційна (юридична або фактична) ліквідація. Звуження змісту та обсягу прав і свобод є їх обмеженням. У традиційному розумінні діяльності визначальними поняття змісту прав людини є умови і засоби, які становлять можливості людини, необхідні для задоволення потреб її існування та розвитку. Обсяг прав людини — це їх сутнісна властивість, виражена кількісними показниками можливостей людини, які відображені відповідними правами, що не є однорідними і загальними». При цьому Конституційний суд України зазначив, що «загальновизнаним є правило, згідно з яким сутність змісту основного права в жодному разі не може бути порушена» (абзац четвертий підпункту 5.2 пункту 5 мотивувальної частини).

Отже, визнання Законом правових актів такими, що втратили чинність, зупинення їх дії, внесення до них змін і доповнень стосовно закріплених в них прав і свобод людини і громадянина Конституційний суд України вважає скасуванням або обмеженням цих прав і свобод (ниже — извлечение из решения Конституционного суда Украины). Суд виішив:

2. Визнати такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення статті пунктів 36–100 розділу II «Внесення змін до деяких законодавчих актів України» та пункту 3 розділу III «Прикінцеві положення» Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України».

5. Положення Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним судом України цього рішення.

6. Рішення Конституційного суду України у цій справі має преюдиціальне значення для судів загальної юрисдикції при розгляді ними позовів у зв’язку з правовідносинами, які виникли внаслідок дії положень Закону України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України», визнаних неконституційними.

7. Рішення Конституційного суду України є обов’язковим до виконання на території України, остаточним і не може бути оскаржене (ниже — извлечение из закона).

III. Документ

Закон України «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до деяких законодавчих актів України (Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2008, № 5–6, № 7–8, ст. 78)» із змінами, внесеними згідно із Законом № 279–VI від 16.05.2008, ВВР, 2008, № 25, ст. 241 (щодо визнання неконституційними окремих положень див. Рішення Конституційного суду № 10-рп/2008 (від 22.05.2008) (із змінами, внесеними згідно із законами (положення пункту 45 розділу II втратили чинність як такі, що є неконституційними, на підставі рішення Конституційного суду № 10-рп/2008) від 22.05.2008). У частині першій статті 77 Основ законодавства України про охорону здоров’я пункт «ж» викласти в такій редакції: «ж) встановлення у державних закладах охорони здоров’я посадових окладів (тарифних ставок) на основі єдиної тарифної сітки у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України».

Комментарий

Таким образом, Конституционный суд Украины признал неконституционными внесенные изменения в п. «ж», ст. 77 «Основ законодательства Украины об охране здоровья», в частности, неконституционным признано его изложение в виде «встановлення у державних закладах охорони здоров’я посадових окладів (тарифних ставок) на основі єдиної тарифної сітки у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України», путем внесения изменений в пункт 45 раздела II Закона Украины «Про Державний бюджет України на 2008 рік та про внесення змін до де­яких законодавчих актів України» (є неконституційними положення статті пунктів 36–100 розділу II «Внесення змін до деяких законодавчих актів України», в число которых входит и пункт 45 этого раздела). То есть с момента (даты) вынесения решения Конституционного суда единственно верным и неизменным признается следующее изложение п. «ж», ст. 77 ЗУ «Основы законодательства Украины об охране здоровья»: «ж) встановлення у державних закладах охорони здоров’я середніх ставок і посадових окладів на рівні не нижчому від середньої заробітної плати працівників промисловості».

Теперь обратим внимание на дату вынесения решения Конституционным судом — 22.05.2008 г. — и запомним ее.

Следующее. Предлагаю обратить внимание на проект внесения изменений в «Основы законодательства об охране здоровья» от 02.06.2009 г., куда предложено внести изменения и изложить в следующей редакции уже не как ст. 77, а как ст. 89. «Соціальний та правовий захист медичних і фармацевтичних працівників. 1. Медичні і фармацевтичні працівники мають право на: ж) встановлення у державних закладах охорони здоров’я посадових окладів (тарифних ставок) на основі єдиної тарифної сітки у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України».

Как видим, решение Конституционного суда от 22.05.2008 г. было принято раньше, чем проект внесения изменений к Закону «Основы законодательства об охране здоровья» от 02.06.2009 г., и является идентичным ему. То есть текст, уже признанный неконституционным, официально вносится в проект изменений к указанному закону (не хочется думать, что это сделано умышленно). Понятно, что проект внесения изменений в основы законодательства готовился, скорее всего, до решения Конституционного суда. И потому логичным было бы после вышеуказанного решения Конституционного суда изложение в предложенной (неконституционной) редакции исключить и оставить прежнюю, какая была в п. «ж», ст. 77. Тем более что новый кабминовский подход — явное ограничение прав медицинских работников на справедливую оплату труда (ст. 22 Конституции Украины, а также трактовки этого пункта Конституционным судом Украины (извлечение: «Отже, визнання законом правових актів такими, що втратили чинність, зупинення їх дії, внесення до них змін і доповнень стосовно закріплених в них прав і свобод людини і громадянина Конституційний суд України вважає скасуванням або обмеженням цих прав і свобод»). Пока этого не сделано. А потому такие изменения могут внести на рассмотрение ВР и даже принять (кто из депутатов будет внедряться в описанные выше подробности, анализ правовой базы? Скорее всего, не обратят внимания). Следовательно, если медиков волнуют размеры зарплаты, нам нужно обратить на это их внимание.

А вообще, анализируя проект внесения изменений к вышеуказанному закону и реакцию общественности, я пришел к следующим выводам.

1. Касательно закона — на мой взгляд, есть и полезные, даже весьма полезные нововведения, но есть и вредящие.

2. Медики опять пассивно поддаются течению — авось куда-то вынесет (традиционное равнодушие или боязнь).

3. Медицина и общество в сфере охраны здоровья существуют сами по себе, законодательство — само по себе, что, безусловно, чревато.

4. Значительную часть медработников и структур вокруг охраны здоровья устраивает сложившаяся полулегальная система взаимоотношений, прежде всего финансовая сторона. Но она такой не может быть вечно, все меняется.

5. Медики не стремятся защитить и легализовать существующие пути зарабатывания денег, а потому, как показывает опыт других сфер, могут остаться без такового.

6. Все острее становится вопрос: кому, наконец, понадобится здоровье гражданина Украины и всей нации? Таковых не видно.

7. Наблюдается тенденция стимулирования развития частной практики и снижения финансирования госсистемы медобеспечения.

8. Общая стратегия реформирования всей системы охраны здоровья так, увы, и не разработана, но предпосылки создаются.

Теперь отметим, что в 2009 г., как это ни парадоксально, наблюдалась тенденция к выполнению п. «ж», ст. 77 в их законной редакции, то есть оклады медработников, можно сказать, приближались к средним по промышленности, а если точнее, то зарплаты в сфере промышленности приближались к окладам медиков, то есть уменьшались, а у медработников оставались прежними (соответственно, происходит определенное выравнивание). И как раз на таком фоне особо волнует, что значит настойчивая попытка внести вышеуказанные поправки к закону, если это действительно попытка (или, возможно, недосмотр)? Какова тенденция? Невольно созревает каламбур типа от «авторитетов»: «Все претензии к кому?
К «смотрящему»…

Попытаемся разобраться вместе. Четкая картина, откуда и как ноги растут, вырисовывается из анализа юридической логистики, обеспечивающей данное изменение, а если точнее — определенную конкретную потребность. Для краткости опустим нормативные акты, которые подтверждают описанное ниже, обратим внимание на результаты и причинно-следственные связи.

1. Исходя из издаваемых ранее нормативных актов, наиболее вероятная цель данной поправки —
сэкономить средства за счет здравоохранения. Для этого и потребовались изменения в законодательстве, предусмотренные в проекте, п. «ж», ст. 89 (в последнее время давление по поводу выполнения законов по финансированию охраны здоровья заметно нарастает через ссылки на нормы, которые и предлагают изменить). То есть экономия происходит за счет зарплат медработников.

2. Как отмечалось выше, и в пунктах бюджета, и в новых планируемых поправках описанный порядок определения оплаты труда абсолютно идентичен.

3. По срокам бюджет принят раньше, чем вышел проект закона.

4. Авторы бюджета — Кабинет Министров, а авторы внесения изменений в основы законодательства об охране здоровья — Министерство охраны здоровья.

5. Ключевые специалисты, определяющие бюджет, — премьер-министр, министр экономики, министр финансов. Министр здравоохранения при этом выступает в роли просящего.

6. Все министры находятся в подчинении у премьер-министра.

7. Вспомним, что министр финансов пан Пинзенык при принятии бюджета выразил свое несогласие и ушел в отставку. Любого другого министра, выражающего существенное несогласие с линией Кабмина, в принципе тоже ожидает отставка.

8. Министр охраны здоровья не находится в подчинении министра экономики и министра финансов, зато подчиняется премьер-министру и решениям Кабинета Министров.

9. Предлагаемые изменения содержат значительный объем информации, при принятии в ВР отдельно по статьям рассматриваться не будут, тем более что большинство из депутатов, даже ознакомившись с указанными изменениями, в них ничего отрицательного не увидят по причине специфики регулируемых отношений и отсутствия соответствующей юридической подготовки. Следовательно, вместе с другими изменениями, весьма вероятно, будут приняты и эти.

10. Инициировать рассмотрение законов и изменений к ним в ВР (Верховной Раде), то есть законодательной инициативой, обладают исключительно: а) народные депутаты; б) президент; в) Кабинет Министров. Минздрав, как и другие министерства, такими самостоятельными полномочиями не обладает.

Вывод

Исходя из анализа юридической логистики, с учетом действия нормативных актов во времени, пространстве и по кругу лиц четко видно следующее.

1. Ключевыми лицами, определяющими расходы бюджета, были внесены соответствующие решения и порядок расчета заработных плат медиков, те же изменения были предложены или навязаны и при принятии бюджета (признаны неконституционными) и в Закон «Основы законодательства Украины об охране здоровья».

2. После вынесения решения Конституционным судом замечания суда к бюджету на 2009 г. в проекте изменений к основам не учтены (чем, к слову, нарушается ст. 22 Конституции Украины).

3. Если по тем или иным причинам указанные выше изменения будут приняты, то оспаривать законность снижения зарплат исходя из бюджета и решений Конституционного суда по отношению к бюджету становится практически невозможным. Хотя теоретически просматривается процедура очень и очень сложная — путем признания неконституционности этих предложенных изменений к закону, т.е. п. «ж», ст. 89, но уже не бюджетных статей (что можно будет сделать лишь после признания изменений в законе неконституционными). При этом рано или поздно такие претензии однозначно появятся, но добиться справедливой оплаты труда будет сложнее как минимум раза в два (то есть нужно будет поэтапно пройти полностью две процедуры рассмотрения в Конституционном суде двух разных законов. Таких прецедентов, насколько мне известно, не было).

4. Есть опасность того, что другие предложенные изменения, полезные, из-за вот таких или иных «казусов» (а они, к сожалению, имеются) не будут приняты.

5. Рекомендую ознакомиться с предложенным проектом изменений (опубликован проект в газете «Новости медицины и фармации» за 2009 г., № 10–14), по ним будет предложено работать медикам.

И последнее. До принятия этого изменения (то есть пока, на данный момент), если должностные оклады медработников ниже средних зарплат по промышленности, это считается несоответствующим законам, что в определенных ситуациях (не во всех) можно оспаривать, и всегда есть повод рассмотрения такого решения в Конституционном суде (если депутаты подадут). После принятия вышеуказанного изменения, даже если это приведет к понижениям ставок медиков по сравнению с теперешними, не говоря уже об эквивалентности по отношению к средним по промышленности зарплатам, как-либо оспорить такое ущемление прав будет практически невозможно.