Газета «Новости медицины и фармации» 16(336) 2010

На самом деле трагическая ситуация: профессиональный чиновник, являющийся одновременно серьезным экспертом (что, увы, редкость в государственной системе Украины), пишет документ, не указывая своего имени. А ведь в стране уже давно нет КГБ, существует оппозиционная пресса…

Еще один голос вопиющего в пустыне. Голос человека, озабоченного судьбой своей страны и живущих в ней людей. Все ведь так просто и очевидно: совсем не бедная страна, категорически не желающая жить «по уму», трезво и рачительно. Как живут ближние и дальние цивилизованные страны. Что же делать? Как помочь самим себе? Как сделать так, чтобы на должности министров назначались не «верные», а компетентные… Не знаю, действительно не знаю.

Когда-то я мечтал о праве говорить вслух. Есть у меня сейчас такое право — говорить и писать. Но как научиться быть услышанным? Как дать возможность быть услышанным тем чиновникам, которые хотят искренне служить своей стране?..

Наши политики предпочитают управлять страной согласно собственным представлениям о ней. Как правило, субъективным представлениям. Социологические замеры их не интересуют. Более того, они их пугают. Другое дело — исследовать рейтинг собственной партии или свой личный, за это не жалко отдать и сотни тысяч гривень…

Но они есть, социологические замеры. Их заказывают общественные организации, к примеру далекая от политических структур Ассоциация психиатров Украины. Интересные заказы в свое время сделал социологам бывший министр Михаил Папиев (и вскоре перестал быть министром).

Все, что написано в «Роздумах…», очевидно. Настолько очевидно, что должно стать основанием для формирования концепции социальной политики в нашей стране, где есть Министерство социальной политики, а социальной политики не существует.

Семен Глузман, Ассоциация психиатров Украины

Уряд України вкотре підтверджує свої наміри щодо приєднання до європейських країн, а це має означати готовність до багатьох перетворень, у тому числі до реформ у системі соціального захисту населення. На відміну від української в європейській моделі організації соціального захисту домінують соціальні послуги та соціальна робота, спрямована на профілактику у суспільстві негативних явищ та на підтримку осіб, які опинилися в складних життєвих обставинах і не в змозі з причин інвалідності, хвороби, похилого віку тощо подолати їх самостійно.

Кожна держава гарантує своїм громадянам максимально досяжний рівень достатку, соціальної захищеності та якості життя. В Україні під впливом нестабільної ситуації в економіці останніми роками постійно збільшується кількість осіб, які потребують допомоги. Тобто виникає ситуація, коли практично кожна людина, інакше кажучи, будь-хто з нас, може потребувати заходів щодо захисту та допомоги у подоланні проблем, як то: втрата роботи, стихійне лихо, інвалідність, старість, сирітство, стан здоров’я, безпритульність, насильство, негативні стосунки в сім’ї тощо. Деякі люди, потрапивши в несприятливі для життєдіяльності умови, можуть потребувати допомоги соціальних працівників впродовж всього життя, зокрема люди з психічними розладами, із залежностями від психоактивних речовин, з розумовою відсталістю, з важкими формами інвалідності, особи, які живуть з ВІЛ, тощо.

Вочевидь, значний вплив на вирішення конкретних соціальних проблем матимуть соціальна політика держави та її базові інституціональні структури, від ефективної взаємодії яких залежить, як швидко су­спільство подолає бідність і відбудеться реальне підвищення якості життя громадян.

Україна бачить своє майбутнє в Євросоюзі, однак варто тверезо визнати, що сучасний стан української системи соціального захисту аж ніяк не сприятиме євроінтеграції. Кожна держава має свою концепцію та відповідно — модель соціального захисту. Україна, незважаючи на визнання стратегічного пріоритету європейської моделі розвитку, рік від року збільшує кількість пільговиків, особливо за професійною ознакою. В результаті на сьогодні в державі встановлено значно більше видів пільг, соціальних виплат, аніж це передбачено Конституцією та міжнародно-правовими зобов’язаннями. Крім того, серед встановлених привілеїв є чимало тих, що постійно викликають у населення суперечки та образи. Відтак питання виконання зобов’язань України щодо модернізації діючої системи соціального захисту залишається відкритим.

Отже, що заважає Україні, яка визнає міжнародні стандарти в соціальній сфері, вжити достатньо заходів для їхньої практичної реалізації? Серед головних причин — роздрібненість та інституційна інертність в державному секторі управління, які породжують різні підходи до розподілу повноважень, відтворюючи в деяких випадках риси ієрархічної системи радянських часів. Ця інституційна суміш і створила вартісну та неефективну систему соціального захисту, яка, домінуючи на даний час, не здатна забезпечити необхідну гнучкість щодо вирішення питань вразливих груп населення.

Щодо соціальних послуг, які вагомо представлені в європейській моделі соціального захисту, у вітчизняній системі соціальних послуг (соціального обслуговування) проблеми виникають вже на початкових стадіях, а саме на етапах виявлення потреб, планування державних витрат та нормативного регулювання. Ці фази управління розірвані чинним законодавством та практикою між декількома владними структурами на центральному, регіональному та місцевому рівнях. Відповідальність за реалізацію соціальної політики, зокрема надання соціальних послуг, покладено в основному на шість ключових центральних органів влади: Міністерство праці та соціальної політики, Міністерство сім’ї, молоді та спорту, Міністерство освіти, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство внутрішніх справ, Державний комітет України з питань національностей і міграцій.

Постачальники соціальних послуг, у свою чергу, підпорядковані відповідним міністерствам та органам місцевої влади і одночасно, беручи до уваги, що соціальні послуги надаються в основному за рахунок коштів Державного бюджету, підконтрольні Міністерству фінансів і відповідним управлінням на місцях. Для відшкодування витрат, пов’язаних з наданням соціальних послуг, місцевим бюджетам з Державного бюджету виділяються субвенції, а за кошти місцевих бюджетів фінансуються установи, які входять до складу місцевих органів виконавчої влади. Сектор соціальних послуг представлено переважно вартісними інтернатними закладами різного типу, які управляються чотирма відомствами, в той же час соціальні послуги за місцем проживання розподілено між Мінпраці та Мінсім’ямолодьспорт і надаються територіальними центрами для людей похилого віку та інвалідів та центрами соціальних служб для сімей, дітей та молоді.

Такий адміністративний розподіл та розпорошеність призвели до значних диспропорцій у відповідальності за результати розробки та реалізації політики, адже аналіз практики різних міністерств і відомств вказує на розбіжності, зокрема у цілях, завданнях, механізмах регулювання та контролю за наданням соціальних послуг. Неузгодженість в діяльності між міністерствами та відомствами спостерігається і в питаннях формування бази даних щодо виявлення потреб вразливих груп населення. Адже кожне відомство збирає різні статистичні данні, витрачаючи ресурси для накопичення показників, які у подальшому мало придатні для використання як у формуванні політики, так і для підвищення її результатів.

Серед прийнятих останнім часом законодавчих актів є чимало таких, що існують самі по собі і навряд чи призведуть до бажаних змін, через те що кожне відомство формує свої закони та інструкції для тих установ та груп населення, які підпадають під їх компетенцію. Крім того, нерідко в різних центральних органах виконавчої влади одночасно розробляються нормативно-правові акти, які спрямовано на виконання одних і тих завдань, а стратегічні рішення щодо проведення реформ приймаються без належної координації із зацікавленими міністерствами і відомствами та без фінансово-економічно обгрунтування. Тому не дивно, що, стикаючись із відсутністю коштів, реалізація цих законів практично гальмується, а базові цінності та ідеї, на які спирається європейській соціальний розвиток, про який останнім часом всі багато говорять, спотворюються. Яскравим прикладом кволого процесу формування політики щодо трансформації системи соціальних послуг є неузгодженість між Бюджетним кодексом та чинним Законом «Про соціальні послуги», який шість років тому фактично задекларував перехід до європейської моделі, але все ще не набрав достатньої сили.

На даний час процес формування соціальної політики характеризує безсистемність, а її результати не збігаються з потребами громадян і очікуванням щодо здатності державних інститутів країни адекватно реагувати на вимоги часу.

Слід визнати, що формування інституційного середовища — досить тривалий процес і потребує чимало ресурсів, але відсутність реальних кроків в цьому напрямку може призвести до абсолютної втрати довіри з боку як населення України, так і міжнародній спільноти.

Останні роки стали для України часом формування принципових змін у різних сферах та створення підгрунтя для довгострокового соціального розвитку, тому назріла необхідність перетворень і в управлінні цим процесом та в налагодженні управлінських взаємодій. Діюча система державного управління характеризується консервативністю та розірваністю, чіпляючись за традиції старих інституційних структур, зокрема у розробленні нормативно-правових документів за дорученням Кабінету Міністрів. Законодавчі документи, що відображають соціальні та економічні права, уявляють велику кількість законів і підзаконних актів, які у багатьох випадках не є цілісною системою та не є достатньо ефективними нормами, які б гарантували ці права.

Насторожує й те, що все частіше урядом ухвалюються рішення, які не мають грунтовної мотивації і неузгоджені з чинним законодавством. Все це викликає занепокоєння не тільки спеціалістів, які працюють в цієї сфері, а й пересічних громадян. Для того щоб знайти причини недостатньої інституційної спроможності центральних органів виконавчої влади та побачити, що саме призвело до неузгодженості в законодавчих питаннях, достатньо зробити короткий огляд вітчизняної практики щодо прийняття рішень і виявити, що державна система управління все ще працює за старими схемами. Суттєвою перешкодою для узгодженості процесів також є відсутність єдиного центру, де можна ознайомитись із документами, які розробляються на поточний момент. Крім того, кадрова політика, що прижилася в сучасній системі державного управління, призвела до відсутності спеціалістів, які мають відповідну підготовку у питаннях розроблення та впровадження державної політики. Учасникам процесу явно бракує професійних знань та навиків щодо збору даних, аналізу, прогнозування, моніторингу і оцінки. Планування діяльності органів виконавчої влади відбувається без реальних ресурсів та показників виконання заходів, тому сучасна ситуація характеризується безліччю державних програм, які не завжди узгоджені між собою та з чинною законодавчою базою і аж ніяк не впливають на якість життя населення.

Потреби населення є свідченням того, що існують проблеми, які потрібно вирішувати, у тому числі засобами соціальної політики, тому вивчення попиту на додаткові ресурси або допомогу є одним із центральних місць формування оптимальної системи соціального захисту. Слабкою ланкою впливу на державну соціальну політику є нерозвиненість в системі органів виконавчої влади дієвих інструментів залучення громадянського суспільства та відсутність аналізу причин та пропозицій, які містяться у зверненнях громадян до органів державної влади, засобів масової інформації, під час офіційних зустрічей з керівниками органів влади. Всі ці чинники роблять неможливим забезпечення збалансування інтересів сторін, зокрема на етапах прийняття рішень.

Кожна зміна влади, яка відбувається в нашій державі, обіцяє проведення реформ, у тому числі в соціальній сфері, але представники жодної з них не сказали, яким чином і за який рахунок ці зміни можуть відбуватися, через який час очікувати конкретних результатів і чи відповідатимуть вони дійсно потребам громадян. Як слідство, суті обіцяних перетворень більшість населення не тільки не розуміє, але й не сприймає, а з часом слово «реформа» набуває більше негативних очікувань — «буде гірше».

В умовах інституційного вакууму та без підтримки населення, які є основними отримувачами користі, реформа системи соціального захисту втрачає свій напрямок, а будь-які окремі, ізольовані та хаотичні спроби впровадження інновацій не здатні забезпечити необхідних глибоких змін. Реальний стан діючої системи соціального захисту населення, зокрема її спроможності адекватно та ефективно реагувати на потреби вразливих груп населення, робить практично неможливим здійснення вкрай необхідних системних реформ, у тому числі в секторі надання соціальних послуг вразливим групам населення.

Національна концепція реформи соціальних послуг, яка була схвалена Кабінетом Міністрів України у квітні 2007 року, є одним із головних кроків до створення європейської моделі соціального захисту населення, в якій домінує система соціальних послуг для вразливих груп населення над неефективною та затратною системою пільг та виплат. Однак за таких умов, які склалися сьогодні в системі державного управління, задуманий результат дуже далекий від його реального втілення.

Тому цілком зрозуміло, що інституційна структура влади потребує істотної трансформації, результатом якої стане здатність державних службовців ухвалювати вмотивовані, а головне, зрозумілі широкому загалу політичні рішення, зокрема відносно змін в соціальній сфері.

Адекватне розуміння тих процесів, які призводять до неправильних рішень та рекомендацій щодо формування соціальної політики, є важливим для розвитку суспільства. Інертність існуючої державної системи управління є негативним фактором, який уповільнює просування України до європейської спільноти, але не треба шукати універсальних рецептів для подолання інституційної неспроможності — їх не існує.

На шляху Україні до євроінтеграції потрібні нові люди, нові не за віком, а за баченням. Тому насторожує, що українські політики з різних партій бачать вирішення всіх питань лише через вибори, а хотілося б, щоб вони таки знайшли конкретні шляхи щодо визначення національних пріоритетів та способів покращення якості життя громадян України, у тому числі й тих, хто не може це зробити власним ресурсами.