Газета «Новости медицины и фармации» 8 (362) 2011

Эту статью начнем с констатации фактов весьма и весьма низкой правовой культуры в сфере охраны здоровья и ее регулирования, игнорирования или недопонимания значения ликвидации этого негативного явления как следствия отсутствия реальных действий по их устранению, что, на мой взгляд, закономерно создает дополнительные трудно преодолимые проблемы для реформирования медицины, которые в случае продолжения игнорирования и попыток решить их, не развязывая юридические проблемы и противоречия, провоцируемые правовой малограмотностью, делают эффективную реформу невозможной.

То есть следует понимать, что нормы права, которыми регулируются общественные отношения в конкретных сферах, не только тесно взаимосвязаны между собой, но и создают определенные социальные явления (как позитивные, так и негативные), дают им направление или подавляют таковые.

Поэтому при любой реформе следует учитывать кроме финансово-экономических, политических и иных интересов еще и влияние, взаимосвязь регулирующих норм (законов), общественных отношений и социальных явлений.

Для примера предлагаю обратить внимание на законопроект «Про впровадження мораторію на закриття та перепрофілювання закладів охорони здоров’я», зарегистрированный в Верховной Раде Украины в апреле этого года, и проанализировать его в вышеуказанном контексте.

Итак: «Цей Закон встановлює мораторій на закриття і перепрофілювання закладів охорони здоров’я та скорочення працівників цих закладів.

Завданням Закону є забезпечення дотримання конституційного права громадян на охорону здоров’я незалежно від місця їх проживання та запобігання масовому закриттю та перепрофілюванню закладів охорони здоров’я під виглядом реорганізації.

Стаття 1. Введення мораторію на закриття та перепрофілювання закладів охорони здоров’я.

Ввести мораторій строком на 5 років на закриття і перепрофілювання закладів охорони здоров’я державної та комунальної форм власності, що включає:

— безпосереднє закриття лікарень, поліклінік, амбулаторій, фельдшерсько-акушерських пунктів (у тому числі які розташовані на території сільських та селищних рад) та інших медичних закладів державної та комунальної форм власності;

— перепрофілювання закладів охорони здоров’я, що призводить до зміни їх головного призначення та/або скорочення кількості працівників і зменшення кількості ліжкомісць;

— інші форми реорганізації, направлені на закриття закладів охорони здоров’я та зменшення обсягів медичної допомоги населенню;

— скорочення режиму роботи медичних закладів.

Стаття 2. Контроль за дотриманням мораторію на закриття та перепрофілювання закладів охорони здоров’я та скорочення працівників цих закладів.

Доручити центральному органу виконавчої влади з питань охорони здоров’я здійснювати постійний контроль за дотриманням мораторію на закриття і перепрофілювання закладів охорони здоров’я та скорочення працівників цих закладів згідно з вимогами, передбаченими статтею 1 цього Закону».

Как мы видим, целью законопроекта является принятие моратория на закрытие, перепрофилирование и сокращение работников учреждений здравоохранения на 5 лет.

Кажется, все просто. И, к примеру, противники сокращения сети лечебных учреждений могут вздохнуть с неким облегчением. Однако если посмотреть на ситуацию комплексно, то становятся видны возможные проблемы, а с позиции правоведа и учета наших реалий логично следствие — противоположный ожидаемому результат. Я бы его назвал законодательной «западней».

Начнем анализ.

1. В принципе, законы регулируют определенные общественные отношения, при этом одним они могут предоставлять права, других обязывают. Действие законов должно быть направленно на получение общественно полезного результата.

В данном конкретном случае, если говорить упрощенно, то одна часть (со стороны реформаторов медицины) считает полезным сокращать по крайней мере часть лечебных учреждений, другая, на­оборот, во благо предлагает на пять лет запретить сокращения.

А теперь поставим себя на место экспертов и посмотрим на ситуацию с позиции норм права, их действия и выполнения. То есть вместе сделаем то, что должны всегда делать авторы любых законопроектов.

Оказывается, и в Конституции Украины, и в Основах законодательства об охране здоровья предусмотрен запрет на сокращение лечебных учреждений, а главное, уголовными законами предусмотрена соответствующая санкция за такие действия.

Выходит, проблема не в наличии или отсутствии нормы, запрещающей сокращение, а в их выполнении. Причем данный законопроект вовсе не способствует следованию букве закона и даже наоборот, как будет понятно далее, провоцирует еще большие нарушения и путаницу.

2. Мы уже знаем, законы, однозначно запрещающие сокращение лечебных учреждений и которые не выполняются, имеют место быть. И если на данный момент по отношению к сокращениям игнорируются нормы Уголовного кодекса (сила действия которого гораздо серьезнее обычных законов), где прямо предусмотрено конкретное наказание, то что в таких условиях сможет сделать закон, за невыполнение которого прямые санкции отсутствуют, а непрямые никогда не последуют.

Понятно, что в таких условиях и к новому закону будет прежнее отношение. То есть проблема уважения и выполнения законов остается. Следовательно, принципиальное отношение к закрытию больниц останется почти прежним.

Теперь рассмотрим варианты после рассмотрения законопроекта парламентариями.

3. Законопроект внесен в Верховную Раду. И противники сокращения лечебных учреждений, и их сторонники ведут себя так, как будто законов, запрещающих закрытие больниц, не существует. Тогда получается, что в случае если этот закон не будет принят, то как бы запрет на сокращение не одобрен, а следовательно, отсутствует. После этого даже при наличии вышеотмеченных и невыполняемых норм законов, которые игнорируются всеми, как сторонниками, так и противниками реорганизаций, теперь начнут сокращать сеть лечебных учреждений более активно. Но ведь те запрещающие нормы никто не отменял (о последствиях такого положения — ниже).

4. Допустим, мораторий на пять лет принят. Теперь получается, что по истечении этого срока якобы открывается дорога на сокращение. Повторюсь. Но ведь те запрещающие нормы никто не отменял (о последствиях такого положения — ниже).

5. Дело в том, что в такой ситуации (могут измениться политические, социальные, юридические подходы и т.д.) в любой момент существующие и невыполняемые нормы могут заработать. Более того, это произойдет однозначно. Найдутся конкуренты, которые специально «подловят» при случае… Что делать, такова правда нашей жизни.

6. С юридической позиции понятно, что закон такого уровня, как этот законопроект, «по статусу» не может вносить изменения ни в Конституцию, ни в ко­дексы.

7. Тогда сразу в случае непринятия моратория или при принятии его через пять лет с одной стороны усилится давление, т.е. требования по сокращению, с другой — активизируется сопротивление (а кому охота отвечать?). И по-прежнему не решается проблема выполнения законов!

На мой взгляд, скорее всего, такой мораторий не будет принят. Даже если отбросить политические расклады, то, с одной стороны, достаточно много сторонников сокращения лечебных учреждений среди народных избранников, с другой — к ним присоединятся и те, кто понимает описанную выше ситуацию. В результате в ближайшее время следует ожидать роста противоречий вокруг реформы охраны здоровья.

При определенных раскладах этот безобидный, казалось бы, законопроект может похоронить реформу. Тем более что реорганизация лечебных учреждений — один из ключевых элементов предлагаемых нововведений.

Итак, в нашей реальной ситуации, когда нормы законов, Уголовного кодекса и Конституции, запрещающие сокращения лечебных учреждений, не выполняются, принятие обсуждаемого нами законопроекта не может решить проблему сокращения сети лечебных учреждений, более того, не решая ни одной проблемы реформы медицины, существенно усугубляет их. И кстати, при любом исходе голосования.

Вот такая получается юридическая западня, когда сам факт рассмотрения законопроекта независимо от исхода голосования при манипуляциях с законодательством, как часто бывает у нас, закономерно ведет к негативу.

Выход:

1. Авторам законопроекта по мораторию. Отозвать законопроект, и если им действительно нужно не позволить сокращение лечебных учреждений, запустить юридические механизмы выполнения существующих норм, препятствующих этому.

2. Авторам внедряемой модели реформы. Если требуются сокращения некоторых лечебных учреждений, разработать критерии сокращений, внести изменения в Конституцию и кодексы, после чего можно начинать реформы.

3. Всем субъектам, имеющим отношение к реформам. Еще раз проанализировать соответствующее правовое поле и действовать в его рамках.

4. Учитывая реальность. На мой взгляд, внести изменения в Конституцию и кодексы, разрешающие сокращения лечебных учреждений, в ближайшие годы нереально! Поэтому один из целесообразных вариантов — срочно менять модель реформы охраны здоровья.

Кстати, на протяжении пяти лет и в моих публикациях, и другими авторами на страницах газеты «Новости медицины и фармации» регулярно обсуждалась эта сторона проблемы. Но увы…

Теперь ответим на вопрос, точнее, замечание президента, почему буксует реформа. Одна из основных причин — отсутствие анализа и соответствия предлагаемой модели реформы, ее ключевых элементов реальной юридической логистике (это без учета того, насколько полезны или наоборот предлагаемые изменения в самой медицине, как к этому относятся социум, медики и т.д.). Заметим, что это необходимая и достаточная причина для срочного начала разработки новой, существенно отличающейся от предлагаемой, модели.

Тем, кто настаивает на внедряемой модели, считаю нужным обратить внимание на следующее: чем позже будут внесены законопроекты в парламент, где будут предложены соответствующие изменения в Конституцию и кодексы, тем меньше вероятность их одобрения и, следовательно, реформирования по ее принципам! Сделать это было гораздо проще год назад, чем сейчас, и вчера, чем сегодня.

Лично для меня (как и для многих других участников той дискуссии) судьба этой модели реформы в случае попыток ее внедрения, даже исходя лишь из критериев правовой логистики, была видна за год до ее начала, когда имел возможность ознакомиться с ее ключевыми принципами. Мы это открыто обсуждали, и анализ продолжен на сайте «Правомед» (http://pravomed.dn.ua/category/reforma). Теперь ситуация становится все более ясной для всех: дабы реформа предлагаемой модели состоялась, сначала нужно решить юридические проблемы, в первую очередь заняться наконец анализом соответствующей юридической логистики!